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Vorabdruck aus „Der Landkreis“, Ausgabe November 2006:

Einigungselemente und weitere Regelungsnotwendigkeiten zwischen Bund und Ländern hinsichtlich der KdU

Von Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Berlin

Anlässlich des Präsidentenwechsels im Bundesrat am 3.11.2006 konnte Kanzleramtsminister Thomas de Maizíere folgende Einigung zwischen Bund und Ländern hinsichtlich der Bundesbeteiligung an den kommunalen Leistungen für Unterkunft und Heizung verkünden:

„Für die Bundesregierung darf ich Ihnen mitteilen, dass wir in Gesprächen mit den Ländern am gestrigen Abend einen Streitpunkt gelöst haben, der seit der Verabschiedung der Hartz IV-Reformen die Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern belastet hatte und der im vergangenen Jahr kurz nach Amtsantritt der neuen Bundesregierung einer nur vorläufigen Lösung zugeführt werden konnte. Ich meine die Aufteilung der Kosten für Unterkunft und Heizung für Bedarfsgemeinschaften im Rahmen des Arbeitslosengeldes II. Die Einigung des gestrigen Abends sieht wie folgt aus:

1. Der Bund beteiligt sich mit einer Quote von 31,8 % an den Kosten der Unterkunft. Die vorläufige Regelung dieses Jahres betrug 29,1 %. Die verabredete Quote von 31,8 % entspricht einer Kostenbelastung für den Bund in Höhe von 4,3 Mrd. Euro.
2. Für die kommenden Jahre gibt es eine Gleitklausel: Steigt die Anzahl der Bedarfsgemeinschaften, dann steigt auch der Anteil des Bundes an den Kosten der Unterkunft. Sinkt aber die Zahl der Bedarfsgemeinschaften um 1 %, dann sinkt die Beteiligungsquote des Bundes um 0,7 Prozentpunkte. Die konkrete technische Anwendung der Gleitklausel erfolgt durch ein Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.
3. Diese Regelung gilt für die Jahre 2007 bis einschl. 2010, also ein Jahr über die Legislaturperiode hinaus. Die für die ostdeutschen Länder zur Verfügung gestellten Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen enden nicht 2009, sondern werden um ein Jahr verlängert, um sie an die gleiche Frist wie die Gesamtregelung zu knüpfen.
4. Die Bundesregierung wird den entsprechenden Gesetzentwurf am Sonntag beschließen. Das parlamentarische Verfahren soll und wird bis zum Ende dieses Jahres abgeschlossen sein.
5. In den nächsten Wochen legen die Länder einen Vorschlag für einen Ausgleichsmechanismus zwischen den Ländern vor, der ungleiche Belastungen der Kommunen in den Ländern ausgleicht. Hierfür wird an eine Quote von 0,7 % des Bundesanteils gedacht. Er ist in der Gesamtquote von 31,8 % und der Summe von 4,3 Mrd. Euro enthalten, müsste also dann von dieser Gesamtsumme abgezogen werden. Mit diesem fairen Kompromiss bleibt es bei der Zusage, dass sich der Bund angemessen an den Kosten der Unterkunft für Empfänger von Arbeitslosengeld II beteiligt und die kommunale Ebene eine Entlastung von 2,5 Mrd. Euro erhält.“

Für die Verhandlungen zwischen Bund und Ländern über die Bundesbeteiligung an den Leistungen für Unterkunft und Heizung ab 2007 wurden auf der Grundlage der Kommunaldatenerhebung von Ländern und Kommunen zunächst Belastungen der Kommunen für die Leistung von Unterkunft und Heizung für 2006 von 13,48 Mrd. Euro, später sogar aufgrund einer Realdatenfortschreibung sogar von 13,75 Mrd. Euro zugrunde gelegt. Diese Werte werden auch für 2007 prognostiziert. Die kommunale Entlastung durch den Wegfall der Nettosozialhilfeleistungen gegenüber den im Jahre 2004 erbrachten Leistungen wurde mit 6,87 Mrd. Euro angesetzt. Der Bund ging in seinen Betrachtungen dagegen anders vor und stellte sich auf den Standpunkt, dass bei Nichteinführung des SGB II zum 1.1.2005 die Zahl der Sozialhilfeempfänger und damit die kommunalen Nettosozialhilfeleistungen weiter gestiegen wäre. Dies müssten sich die Kommunen anrechnen lassen. Daher unterstellte der Bund den Kommunen für 2006 statt der realen Entlastung in Höhe von 6,87 Mrd. Euro eine Fiktiventlastung von 8,78 Mrd. Euro. In dieser Position kamen die Länder während der Verhandlungen dem Bund im Kompromisswege entgegen und akzeptierten eine fiktive Steigerungsrate der Nettosozialhilfeleistungen gegenüber 2004 von jeweils 7 % in den Jahren 2005 und 2006. Auf diese Weise gelangte man zu einer – fiktiven – Erhöhung der kommunalen Entlastung um ca. 1 Mrd. Euro auf 7,84 Mrd. Euro.

Bei den Ländereinsparungen, die ursprünglich konsequenterweise ebenfalls auf realer Datengrundlage ermittelt wurden, gingen Länder und Kommunen von einem weiterzuleitenden Einsparungsbetrag von 1,92 Mrd. Euro in 2006 gegenüber 2004 aus. Dieser Betrag muss bekanntlich von den Ländern an die Kommunen real weitergeleitet werden. Im Kompromisswege akzeptierten die Länder auch insoweit eine fiktive Fortschreibung auf 2,28 Mrd. Euro, also einen um 360 Mio. Euro erhöhten Betrag, den die Länder nunmehr den Kommunen auch zusätzlich und real zur Verfügung stellen müssen. Durch die Anpassung dieser Positionen in den Verhandlungen reduzierten die Länder die für die Kommunen erhobenen Beteiligungsforderungen zur Erzielung eines Kompromisses zunächst auf 4,7 Mrd. Euro, obwohl gleichzeitig bei den realen Ausgaben für die Leistungen für Unterkunft und Heizung ein Anstieg von 13,48 auf 13,75 Mrd. Euro zugrunde gelegt wurde.

Gleichzeitig erzielten die Länder auf der Grundlage der Protokollerklärung der Bundesregierung aus dem Juli 2004 eine Verständigung dahingehend, dass bei der horizontalen Mittelverteilung in keinem Land die Gesamtheit der Kommunen im Vergleich zu 2004 „unter die Wasserlinie geraten“ dürfe. Welche konkreten Konsequenzen daraus zu ziehen sind, ist nach wie vor offen. Im Vorfeld der Verhandlungen waren dazu verschiedene Modelle erarbeitet worden, wobei sich eine deutliche Ländermehrheit für ein zweistufiges Modell mit einem Mehrbelastungsausgleich für alle Kommunen in der ersten Stufe und eine bedarfsorientierte Verteilung des seitens des Bundes zugesicherten überschießenden Entlastungsbetrages aussprach*. Die von der bisherigen Quotenregelung besonders begünstigten Länder wollten dagegen an diesem Modell grundsätzlich festhalten, räumten aber ebenfalls ein, dass man zu Modifikationen kommen müsse, weil auch bei der ausgehandelten Bundesbeteiligung auf diese Weise gerade nicht gewährleistet werden kann, dass in allen Ländern die Kommunen im Vergleich zu 2004 „über die Wasserlinie kommen“.

Eine Verständigung über die horizontale Verteilung zwischen den Ländern soll in den nächsten Wochen erfolgen. Dabei ist aufgrund des bisherigen Verhandlungsverlaufs für den Deutschen Landkreistag zweierlei zwingend:

1. Die Mittelverteilung zwischen den Ländern muss gewährleisten, dass die Gesamtheit der Kommunen in jedem Land so viel Bundesmittel erhält, dass eine Mehrbelastung gegenüber der Nettosozialhilfebelastung 2004 vermieden wird.
2. Auf diese Weise werden alle 13 Flächenländer in den Stand versetzt, die Aufteilung der Bundesmittel, der hinzutretenden Länderentlastung und ggf. der Soziallastenansätze im kommunalen Finanzausgleich so vorzunehmen, dass kein einziger der 436 kommunalen Aufgabenträger in den 13 Flächenländern gegenüber der Nettosozialhilfebelastung 2004 eine Mehrbelastung erfährt. Dann und nur dann, wenn beiden Aspekten sicher Rechnung getragen wird, entsteht und besteht politischer Gestaltungsspielraum für die Realisierung der besonderen Entlastung zuvor besonders Belasteter. Wenn der Deutsche Städtetag jetzt wie in der Vergangenheit hinsichtlich der horizontalen Verteilung hervorhebt, „es sei immer Sinn und Zweck der Bundesbeteiligung gewesen, diejenigen Kommunen besonders zu entlasten, die höhere Belastungen durch die Langzeitarbeitslosigkeit zu tragen haben“, so trifft dies hinsichtlich der den Mehrbelastungsausgleich überschießenden Entlastung der Kommunen durch eine Bundesbeteiligung zu. Zugleich sollte aber immer ausgeschlossen sein, dass die Entlastung der einen Kommunen auf Kosten einer anderen Kommune erfolgt. Zur Entlastung stehen also nur die überschießenden Bundesmittel – nach dem erzielten Kompromiss also 1 Mrd. Euro – zur Verfügung. Auf der Grundlage der kommunalen Leistungen für Unterkunft und Heizung im Jahre 2006 in Höhe von 13,745 Mrd. Euro muss die zu treffende Verteilungsregelung zwischen den Ländern sicherstellen, dass die Kommunen in den Ländern zunächst mindestens folgende Beträge erhalten:

In Bremen (14 Mio. Euro) und Hamburg (7 Mio. Euro) entsteht demgegenüber ein leichter Überschuss. Berücksichtigt man die bis 2010 fortgeschriebenen Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen in ihrer horizontalen Wirkung, sind zu diesen Bedarfen für die Länder in Westdeutschland folgende Beträge hinzuzählen:

In Ostdeutschland sind demgegenüber folgende Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen abzusetzen:

Saldiert man diese Beträge, muss die nunmehr zu findende Verteilungsregelung zwischen den Ländern mithin dafür Sorge tragen, dass folgende Beträge mindestens an die Kommunen im jeweiligen Land gelangen:

Bei einer Quote von einheitlich 31,8 % entfallen auf die Länder Rheinland-Pfalz (138 Mio. Euro), Baden-Württemberg (319 Mio. Euro) und Nordrhein-Westfalen (1.089 Mio. Euro) jeweils weniger Mittel als zum „Erreichen der Wasserlinie“ erforderlich wären. Zumindest insoweit ist also eine Korrektur erforderlich. Beschränkte man sich auf diese Minimalkorrektur, ergäben sich bei einem bundesweiten Entlastungsmittelwert von 9,81 Euro/Einwohner allerdings weiterhin höchst unterschiedliche Pro-Kopf-Entlastungen zwischen der Gesamtheit der jeweiligen Kommunen in den einzelnen Ländern. Die Werte schwanken zwischen 90,56 Euro/Einwohner in Bremen und 73,96 Euro/Einwohner in Hamburg einerseits und – 9,18 Euro/Einwohner in Rheinland-Pfalz bzw. – 6,57 Euro/Einwohner in Baden-Württemberg. Aber auch in Nordrhein-Westfalen, Brandenburg und Bayern würden unterdurchschnittliche Entlastungswerte erzielt bzw. eine Entlastung ganz verfehlt. Zumindest aus Sicht des kreisangehörigen Raumes erscheint die dauerhafte Perpetuierung dieser durch Hartz IV hervorgerufenen Verwerfungen nicht hinnehmbar.

* Dazu näher: Henneke, Der Landkreis 2006, 719 ff.