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  • Kreisfinanzen - Editorial 2016/2017


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Die Situation der Kreisfinanzen wird ausgabeseitig v.a. von den Ausgaben der Landkreise für soziale Leistungen dominiert. Die Landkreise sind in der Regel angesprochen, wenn die Kommunen bei der Umsetzung von Sozialgesetzen gefordert sind. Über die Hälfte der kommunalen Ausgaben für Grundsicherung für Arbeitsuchende und der in den vergangenen Jahren rasant wachsenden Ausgaben für Asylbewerberleistungen sowie zur Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung werden von den Landkreisen getragen. Auch im Bereich der Jugendhilfe, der Hilfe zur Pflege und der milliardenschweren Eingliederungshilfe für behinderte Menschen sind die Landkreise kommunaler Hauptlastträger (siehe Abbildung pdf). Über die Umlagen an die höheren Kommunalverbände, die zusammen etwa knapp die Hälfte der Ausgaben für die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen und rund 30 % der Ausgaben zur Hilfe zur Pflege stemmen, kommen weitere, indirekte Lasten hinzu.

 
Abb. 12 Anteil der Sozialausgaben der Landkreise 2016Die Ausgaben der Landkreise für den Aufgabenbereich „Soziale Sicherung“ umfassen mittlerweile den größten Anteil des jährlichen Kreisetats. Allein die vom Landkreis direkt ausgezahlten Leistungsausgaben machen bereits einen Anteil von 39 % des Kreishaushalts aus. und haben ein höheres Gewicht, als die Ausgaben für Personal und laufenden Sachaufwand zusammen.

Die Investitionen füllen mit 5 % zwar einen vergleichsweise geringeren Anteil am Kreisetat aus. Sie konzentrieren sich aber v.a. auf den kommunalen Schulbau, der zu rund einem Drittel von den Landkreisen geleistet wird (West, Ost), und den Bereich der Kreisstraßen, dem bei einem Anteil von 40 % an den Straßen mit überörtlicher Erschließungsfunktion eine hohe volkswirtschaftliche Bedeutung zukommt (West, Ost). Mit Stand 2016 ist für die Kreishaushalte ein Investitionsstau von rund 25,7 Mrd. € festzustellen, von dem der größte Anteil auf den Bereich der Schulen, gefolgt von der Straßen- und Verkehrsinfrastruktur, dem Breitbandausbau sowie der Gesundheitsinfrastruktur entfällt. V.a. die Investitionen in die Kreisstraßen mussten in den vergangenen Jahren aufgrund der Finanznot und sinkender Zuschüssen zurückgefahren werden. Bauinvestitionen der Kreise in Schulen und Straßen.

Auf der Einnahmeseite bilden die Zuweisungen der Länder und die von den kreisangehörigen Gemeinden erhobene Kreisumlage die Haupteinnahmequellen der Landkreise. Während 2016 in den alten Ländern die Kreisumlage (Abb. 12, Abb. 4, Abb. 11Tab. 3*) einen Anteil an den gesamten Kreiseinnahmen in Höhe von 42% abdeckte, war das Gewicht der entsprechenden Einnahmen bei den Landkreisen in den neuen Ländern nur nahezu halb so groß und betrug 26% (Übersicht). Über die Jahre seit 1992 hinweg betrachtet werden in den alten Bundesländern nur 40-45 % und in den neuen Bundesländern lediglich 20-25 % der Kreisausgaben über die Kreisumlage finanziert.

Spiegelbildlich unterschiedlich ist das Gewicht der Zuweisungen der Länder, von denen ein maßgeblicher Teil über die FAGs und GFGs (Tab. 5, Tab. 6Tab. 7, Abb. 7, Tab. 2, Tab. 4, Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen**, Grafik kommunaler Finanzausgleich) normiert wird. Der Anteil der Einnahmen aus den (laufenden und investiven) Zuweisungen lag 2016 in den Landkreisen der alten Länder zwei Prozentpunkte höher als das der Kreisumlage und betrug 44 %. Ein völlig anderes Bild bietet sich bei den Landkreisen in den neuen Ländern, wo den laufenden und Abb. 2 Funktion des Kommunalen Finanzausgleichsinvestiven Zuweisungen mit einem Anteil von 61 % im Vergleich zur Kreisumlage ein mehr als doppelt so hohes Gewicht an den Gesamteinnahmen zukommt.

Darüber hinaus bestehen allerdings auch zwischen den Ländern gravierende Unterschiede im Gewicht der Kreisumlage im Kanon der gesamten Kreiseinnahmen. So sind die Kreisumlagesatzunterschiede (Tab. 1pdf) zwischen Sachsen (32,9 % in 2016) und Mecklenburg-Vorpommern (45,6 % in 2016) oder auch zwischen Baden-Württemberg (32,3 % in 2016) und dem Saarland (59 % in 2016) nicht auf unterschiedliche Belastungen im sozialen Bereich zurückzuführen. Sie sind insbesondere Folge der unterschiedlich ausgestalteten Finanzausgleichssysteme, von dessen Ausgestaltung die Höhe der Kreisumlage maßgeblich abhängig ist.

Abb. 1 Entwicklung des KassenkreditbestandsIn den vergangenen Jahren reichten die Einnahmen der Landkreise oft nicht aus, um die notwendigen Ausgaben zu decken. Zur Finanzierung der laufenden Leistungen mussten sie sich deshalb in die Aufnahme von Kassenkrediten flüchten, die als Art kommunaler Dispositionskredit eigentlich nur für die Überbrückung unterjähriger Finanzlücken aufgrund des zeitlich unterschiedlichen Anfalls von Ausgaben und des Eingangs von Einnahmen dienen. Seit 1992 war daher der Kassenkreditbestand der Landkreise von rund 300 Mio. € auf 7,8 Mrd. € im Jahr 2012 angewachsen. Seit 2013 sank er nicht zuletzt aufgrund der Entschuldungsprogramme verschiedener Länder und betrug zum 31.12.2016 6,4 Mrd. €. Insbesondere in Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen wiegen die Belastungen der Landkreise aus den Kassenkrediten schwer (Abb. 3). In der überwiegenden Anzahl der Länder entfällt auf die Landkreise 40 % und mehr des gesamten Kassenkreditbestands des kreisangehörigen Raums und liegt höher, als es ihrem Anteil an den Ausgaben entspricht.  Die Kassenkredite machen bei den Landkreisen immer noch knapp ein Drittel der gesamten Verschuldung aus.


*  Die Abbildungs- bzw. Tabellennummern orientieren sich an der Darstellung im Kreisfinanzbericht 2016/2017 (erschienen als Ausgabe Oktober 2017 der Fachzeitschrift "Der Landkreis").

** Die Aufstellungen der einzelnen Bundesländer sind hier auch gesammelt als pdf-Datei verfügbar.


  • Kreisfinanzen 2016/2017








Konjunktur und Bundeshilfen führen zu erneutem Überschuss - für Entspannung ist es aber zu früh

Die Landkreise konnten 2016 zwar in bundesweiter Betrachtung eine weitere Verbesserung ihrer Finanzsituation und einen Überschuss von 1 Mrd. € verzeichnen. In 4 der 13 Flächenländer blieb das Ergebnis jedoch negativ. Der Investitionsstau in den Kreishaushalten beträgt mittlerweile 25,7 Mrd. €.


Insgesamt 99 der 2016 noch 295 deutschen Landkreise – d.h. 33,6 % – konnten den rechnerischen Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben nicht erreichen. Der Kassenkreditbestand der Landkreise nahm allerdings aufgrund der Entschuldungsprogramme der Länder in den vergangenen vier Jahren um 1,4 Mrd. € auf 6,4 Mrd. € ab. Er macht jedoch weiterhin knapp ein Drittel der Landkreisschulden aus. In vielen Bundesländern halten die Landkreise die Hälfte am Kassenkreditbestand des Kreisbereichs.

Kassenkreditbestand 2016
2017 wird der Finanzierungssaldo der Landkreise abermals einen Überschuss in einer Größenordnung von 1 Mrd. € aufweisen. (Tab. 1). Nach den flüchtlingsbedingt hohen Ausgabenzuwächse im Bereich der sozialen Leistungen ist hier 2017 mit einem moderaten Zuwachs zu rechnen (+2,5%). Ebenfalls moderater als im Vorjahr fällt der Ausgabezuwachs beim laufenden Sachaufwand aus (+2,3%). Etwas höher als 2016 sind dagegen die Zuwächse der Personalausgaben (+4,9%). Stark steigen auch die Investitionen (+17,1%) sowie die Zuweisungen (+ 6,3%). Es ist mit einem leichten Sinken der Kassenkreditbestände auf eine Größenordnung von 6,2 Mrd. € zu rechnen.

Die trotz der anhaltenden Erholung der kommunalen Steuereinnahmen weiter angespannte Situation der Kreisfinanzen 2017 zeigt sich auch insbesondere in der Zahl der Kreishaushalte, die nicht den vorgeschriebenen Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben unter Einschluss sämtlicher Einnahmemöglichkeiten einschließlich der ordentlichen Verschuldung schaffen können. 2017 werden bundesweit 97 Landkreise (= 33 % aller 294 Landkreise) einen defizitären Kreishaushalt aufweisen.

Finanzsituation der Landkreise 2017

  • 24. Koordinierende Rolle des öffentlichen Gesundheitsdienstes stärken



24. Koordinierende Rolle des öffentlichen Gesundheitsdienstes stärken


Ein wachsendes Problem im öffentlichen Gesundheitsdienst ist die Gewinnung von Ärzten. Gleichzeitig scheinen viele der durch Bundes- und Europarecht übertragenen Aufgaben, die erhebliche Kräfte im öffentlichen Gesundheitsdienst binden, nicht zwingend erforderlich zu sein.

Wir fordern vom Bund, das von den Gesundheitsämtern zu vollziehende Bundesrecht einer systematischen Aufgabenkritik – insbesondere bezogen auf EU-Vorgaben – zu unterziehen und im SGB V sicherzustellen, dass der öffentliche Gesundheitsdienst der Landkreise jedenfalls dann mit der regionalen Koordination von Maßnahmen der Gesundheitsförderung betraut wird, wenn es um kommunale Zusammenhänge bzw. kassenübergreifende Leistungen geht.

  • 25. Zahl der kommunalen Vertreter im Ausschuss der Regionen erhöhen



25. Zahl der kommunalen Vertreter im Ausschuss der Regionen erhöhen


Um der institutionellen Rolle der Landkreise, Städte und Gemeinden gerecht zu werden, müssen die Vertretungen der kommunalen Spitzenverbände auf europäischer Ebene noch besser in die politische Arbeit einbezogen werden.

Wir fordern vom Bund, sich im Zuge der Neuausrichtung der Europäischen Union für eine deutlich wirksameren Schutz der Kommunen vor europäischen Einwirkungen in einzelnen Fachpolitiken einzusetzen. Es bedarf einer echten Subsidiarität, so dass den kommunalen Akteuren mehr Entscheidungsspielräume verbleiben. Zudem ist eine Erhöhung der Anzahl der Vertreter deutscher Kommunen im Ausschuss der Regionen (AdR) erforderlich sowie eine umfassende Berücksichtigung kommunaler Interessen durch den Bund im Rahmen der Plattform Regulatory Fitness and Performance (REFIT) zur besseren Rechtsetzung auf europäischer Ebene. Überdies ist den kommunalen Spitzenverbänden gleichberechtigter Zugang zu den Ergebnissen der EU-Fachministerräte und zu den Informationen des sog. Beobachters der Länder zu gewähren.

  • 23. Krankenhäuser in der Fläche halten



23. Krankenhäuser in der Fläche halten


Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels, aber auch im Hinblick auf den zunehmenden Ärztemangel im ambulanten Bereich kommt den ländlichen Krankenhäusern eine besondere Bedeutung zu. Erforderlich ist eine deutliche Aufstockung der Landesmittel für Krankenhausinvestitionen, um die Infrastruktur auf einem angemessenen Niveau zu halten.

Wir fordern vom Bund, die Bemessung von Kostensteigerungen im Krankenhausbereich nicht politisch festzulegen, sondern an realen Preissteigerungsraten auszurichten so - wie im Fallpauschalensystem die Leistungen der Grundversorgung auszufinanzieren. So kann eine Refinanzierung höherer Vorhaltekosten für die notfallmedizinische Akutversorgung in ländlichen Räumen ermöglicht werden. Weiterhin ist das Instrument der Sicherstellungszuschläge dadurch zu stärken, dass keine Anrechnung auf den Landesbasisfallwert erfolgt. Die Notfallversorgung in Krankenhäusern ist gerade angesichts der erheblichen Versorgungsdefizite im ambulanten Sektor auskömmlich zu finanzieren. Gesundheitspolitische Entscheidungen sind zukünftig verstärkt auch politisch zu treffen und nicht auf den Gemeinsamen Bundesausschuss (G-BA) – bei dem zudem eine kommunale Mitgliedschaft eingefordert wird – zu übertragen. Auch bedarf es einer Förderung intelligenter übergreifender Versorgungskonzepte. Darüber hinaus ist in ländlichen Räumen auch unter Nutzung der Chancen der Digitalisierung eine flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln und pharmazeutischen Dienstleistungen auf Basis der bestehenden Apotheken vor Ort sicherzustellen.
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